中国连续三年发行超长期特别国债支持“两重”（即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）项目建设，对稳定经济运行、保障国家安全和增进民生福祉发挥关键作用。为了用好这笔巨额资金，多个省份审计部门对“两重”项目建设进行审计，发现一些问题。
第一财经记者梳理发现，近期多省份审计部门披露当地2025年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”）中，8个省份指出“两重”项目建设存在的一些问题，包括一些地方“两重”项目谋划、储备不足，项目申报不合规，项目质量不高，审核不严；一些“两重”项目在招标、设计施工等方面不合规；有的项目建设进度滞后，存在资金闲置，有的地方以重复申报等方式虚报套取资金，资金存在超进度拨付、挪用等情况。
接受第一财经采访的专家建议，地方应进一步加强“两重”项目储备，完善项目储备机制，提高项目质量，严格申报审核标准，强化资金全过程监管。
问题曝光
面对我国内需不足，2024年起中国连续三年发行了超长期特别国债用于“两重”项目建设，资金重点投向科技自立自强、城乡融合发展、区域协调发展、人口高质量发展、粮食安全、能源资源安全、生态安全等领域。2024年、2025年和2026年用于“两重”项目建设的超长期特别国债资金分别为7000亿、8000亿、8000亿元。
目前“两重”项目大多数由地方政府申报实施，为了用好这笔钱，多地审计部门对此进行了专项审计，发现了一些问题。首先体现在一些地方“两重”项目储备不足。
比如，内蒙古审计报告称，当地“两重”项目谋划不足，储备结构单一。储备项目九成以上为高标准农田、城市地下管网等传统领域，获取的项目资金占比约95%，而新兴领域项目储备近乎空白，与国家政策导向不够契合，争取资金受限。
一些“两重”项目申报不实的问题也时有发生，部分项目质量不高。
比如，北京审计报告指出，3个“两重”项目获批国债资金16.8亿元，申报事项中存在重复、已完成或无需实施的建设内容，导致项目建设规模缩减，减少投资额0.6亿元。海南审计报告称，19个“两重”项目申报质量不高。
一些不合规“两重”项目拿到资金，暴露出一些地方审核不严。
比如，广西审计报告显示，5市5个“两重”项目在用地未解决或未开展初步设计等不符合申报条件的情况下仍申报获批特别国债，1.99亿元资金结存财政1年以上。
在“两重”项目建设中，有的项目建设存在违规问题，有的项目建设进度滞后。
比如，四川审计报告指出，4市22个项目存在应招标未招标、化整为零规避招标等问题，5市6个项目不按设计施工、涉及金额1255.08万元，4市6个项目偷工减料或以次充好、涉及金额409.61万元。
内蒙古审计报告称，82个项目建设进展不及预期，影响市政保障、耕地提质等目标如期实现。其中，80%的项目超期未完工，涉及62.5亿元；计划2026年完工的16个项目难以在预计时间完工，涉及19.62亿元。
一些地方“两重”项目资金分解下达不及时，资金使用监管不够严格。
比如，四川审计报告抽查11市2024年至2025年城市地下管网等设施“两重”项目发现，3市以重复申报等方式虚报套取资金2152.33万元，9市新增拖欠企业账款8453.52万元，2市超进度拨付5552.27万元，7市10.81亿元资金闲置1年以上，3市1.92亿元资金被挪用，9市19.88亿元未直拨或实行专户管理。贵州审计报告称，4个县通过虚报工程量、虚假预付工程款等方式，挪用国债资金1.47亿元用于弥补财力缺口等。
成因分析、强化监管
财达证券总经理胡恒松告诉第一财经，总体上看，上述审计发现的部分“两重”项目问题在政策落地过程中难以完全避免，既反映出项目前期工作不够扎实、管理不够精细，也说明资金安排和政策设计仍有完善空间。
胡恒松表示，一些“两重”项目在用地、初步设计等要素保障尚未落实的情况下组织申报，项目规模偏小、布局分散，实施过程中调整变更较多，暴露出前期工作深度不足。超长期特别国债资金要求当年全部下达，在储备项目尚不成熟的情况下，容易出现资金等待项目的现象，政策导向在执行中有所弱化。部分地方财政收支压力较大，存在超进度拨付、资金闲置沉淀、专户管理不到位等情况，资金拨付与项目进度衔接不够紧密。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，近年发行的超长期特别国债多数转给地方政府使用，一些地方在项目申报、资金管理过程不严就导致出现上述相关问题。由于超长期特别国债项目每年申报有变化，时间紧张，一些地方申报材料粗制滥造，一旦获批后续就引发项目进度慢、资金闲置等问题。
为了解决上述问题，胡恒松建议完善项目储备机制。统筹传统领域与新兴领域的储备比例，将储备结构纳入相关考核，推动项目储备与政策导向更好衔接。另外严格申报审核标准。针对“两重”项目建立专门评审机制，严格审核项目成熟度，吸纳行业主管部门和专业机构共同参与，从源头上保证项目质量。
他还建议，优化资金下达安排。对当年确实难以形成支出的资金，允许结转下年统筹使用，避免为完成下达进度而降低申报门槛。并强化超长期特别国债资金全过程监管。落实专户管理和资金直拨要求，定期核查资金流向，加强支出进度与项目形象进度的匹配，推动资金早拨付、项目早见效。同时，政策设计宜保持必要弹性，结合实施情况适时评估完善，增强政策的适配性。
温来成建议，对于目前一些“两重”项目出现的问题可以出台或优化相关顶层制度设计，并严格审核，强化监管，逐步提高超长期特别国债资金使用效益。
此前财政部印发了超长期特别国债资金监管暂行办法，提出了建立全生命周期管理制度、实行专账管理、建立偿债备付金制度、强化绩效管理等一系列具体要求，采取更严更实更细的措施，管好用好超长期特别国债资金。财政部各地监管局开展超长期特别国债资金使用管理情况监督检查，旨在规范资金使用和项目实施管理，筑牢国债资金安全使用防线。
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陈益刊
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